Het Agentschap Binnenlands Bestuur organiseerde op 14/12/2022 de studiedag ‘Lokaal bestuur door een academische bril’. Tijdens deze studiedag werd ook de Vlaamse scriptieprijs uitgereikt.
Winnares van de editie 2022 is Annelies Maes met haar onderzoek naar ‘de kwalitatieve omgevingsvergunningsverlening in Vlaanderen’.
De ambtenaar, de schepen en de burger
Omgevingsambtenaren die de vergunningsaanvraag bestuderen en een advies voor het politieke beslissingsorgaan voorbereiden, krijgen steeds meer taken en verantwoordelijkheden op hun bord, en blijken stilaan ‘onvindbaar’ te zijn. Politici die in het kader van het ‘politiek dienstbetoon’ hun nuttigheid willen bewijzen als ‘veredelde maatschappelijk werker’ doorkruisen het besluitvormingsproces, wat een aanzienlijke impact heeft op de werking van de dienst Omgeving. En dan is er nog de burger die vindt dat alles té traag gaat… en verontwaardigt reageert wanneer zijn droomproject uiteindelijk niet wordt vergund.
Annelies Maes ging op zoek naar de beslissende factoren die het ‘complex’ proces van de omgevingsvergunningverlening verklaren…. om finaal enkele aanbevelingen te formuleren die moeten toelaten om het ‘complex’ proces om te buigen tot een ‘harmonieus’ proces, waarbij onderlinge spanningen, frustraties en teleurstellingen in hoofde van ambtenaren, politici en derden voortaan tot een ver verleden behoren.
Voorwerp van het onderzoek
Waar in 2018 in Vlaanderen 81.392 omgevingsvergunningsaanvragen werden ingediend, steeg dit aantal in 2020 tot 98.286 aanvragen. Eind 2021 stond de teller op 101.637.
Het aantal ingediende omgevingsvergunningsaanvragen neemt jaarlijks dus fors toe.
Waar zowel de ‘ambtenaar’ als de ‘politicus’ potentieel hun stempel kunnen drukken op de omgevingsvergunning, rijst de vraag: ‘wie’ of ‘wat’ is precies bepalend voor de uiteindelijke beslissing?
Daarnaast stelt zich de vraag: welke factoren kunnen in meer of mindere mate, al dan niet naar gelang het bestuursniveau waarop wordt beslist over de vergunningsaanvraag, op hun beurt een invloed uitoefenen op de ‘ambtenaar’ en de ‘politicus’, en ook op die manier een weerslag hebben op de ‘kwaliteit’ van de finaal toegekende of geweigerde omgevingsvergunning?
Onderzoeksmethode
In mijn zoektocht naar een antwoord op al deze vragen werd een ‘kwalitatief onderzoek’ uitgevoerd. In een eerste fase werd een uitgebreide literatuurstudie gemaakt, waarbij diverse nationale (Vlaamse) en internationale bronnen werden geraadpleegd. In een tweede fase werden interviews afgenomen, waarbij diverse ambtenaren en politici over de verschillende bestuursniveaus heen (gemeente, provincie, Vlaams Gewest), evenals derden (architecten, advocaten, docenten, studiebureaus, intercommunales, belangengroeperingen, …) werden bevraagd.
Resultaten van het onderzoek
1. Het onderzoek toont aan dat het tot stand brengen van een kwalitatieve omgevingsvergunning in hoofdorde wordt bepaald door (1) het optreden van de ambtenaar, (2) het handelen van de politicus en (3) de onderlinge verstandhouding tussen de ambtenaar en de politicus.
De ‘positie van de ambtenaar’ wordt verder beïnvloed door 1) de centrale plaats die hij inneemt in het vergunningsproces, 2) zijn constructieve ingesteldheid, 3) de sturende druk die wordt uitgeoefend door politici en tot slot 4) de in samenspraak met politici en belangengroeperingen vastgestelde beleidsvisies waaraan de vergunningsaanvragen worden getoetst.
De ‘positie van de politicus’ wordt verder bepaald door 1) zijn persoonlijkheid, 2) het politiek dienstbetoon dat hij vervult, 3) de mate waarin hij zelf of zijn kabinetsmedewerkers vertrouwd zijn met, en de nodige expertise bezitten op het vlak van de omgevingsmaterie, 4) het vertrouwen van derden in de politicus, 5) nakende verkiezingen en de beperkte duur van de legislatuur en 6) zijn onmisbare rol binnen het proces van vergunningverlening.
De ‘verstandhouding tussen de ambtenaar en de politicus’ wordt verder beïnvloed door 1) de mate van persoonlijke ‘beoordelingsvrijheid’ in hoofde van de ambtenaar, 2) de mate waarin ‘sturende’ druk door de politicus wordt uitgeoefend op de ambtenaar bij het beoordelen van vergunningsaanvragen, 3) de mate waarin de politicus de rol van de ambtenaar als expert erkent en waardeert, 4) de mate waarin de politicus afwijkt van het advies van de ambtenaar, 5) de loyauteit van de ambtenaar om de vergunningsbeslissing die afwijkt van zijn advies sluitend te motiveren, 6) transparantie over voorgelegde ontwerpen van aanvragen en lopende vergunningsdossiers (m.b.t. complexe of precaire aanvragen), 7) de beperkte duur van de legislatuur, en tot slot 8) de rol die de leidinggevende ambtenaar speelt in de onderlinge contacten tussen de ambtenaar en de politicus.
2. Het onderzoek wijst vervolgens uit dat het handelen van de ambtenaar, de politicus en hun onderlinge verstandhouding bijkomend (on)rechtstreeks kunnen worden beïnvloed door zes factoren, zijnde:
(1) het ‘bestuursniveau’ waarop de vergunningsbeslissing wordt genomen;
(2) de ‘rol van de overheid’ in het proces van de omgevingsvergunningverlening;
(3) de ‘regelgeving’ die van toepassing is op omgevingsvergunningsaanvragen;
(4) de ‘inzet van mensen en middelen’ binnen het proces van omgevingsvergunningverlening; (5) de wijze waarop en de mate waarin, door of binnen de bevoegde overheid aan ‘netwerken’ wordt gedaan, en tot slot
(6) de aanwezigheid van ‘ethiek, waarden en normen’ in het omgevingsvergunningsproces.
In het onderzoek wordt uitgebreid ingegaan op de concrete impact van elk van deze factoren op de omgevingsvergunningverlening.
Discussie
Politiek dienstbetoon: van ‘corruptie’ naar meer ‘civil servant’: Waar het begrip ‘politiek dienstbetoon’ in de literatuur een negatieve bijklank heeft, blijken de bevraagde derden en politici het begrip eerder positief in te vullen. Bij ‘strategische projecten met een bijzondere maatschappelijke meerwaarde’ is zelfs een meer verregaande tussenkomst van de politicus wenselijk. De legitimatie van het handelen van de politicus door de burger en pertinente rechtspraak zorgen ervoor dat ‘machtsmisbruik’ of ‘onaanvaardbaar politiek favoritisme’ de kop wordt ingedrukt.
De rol van de ambtenaar in een spanningsveld met het primaat van de politiek: Politiek dienstbetoon vormt vaak een hindernis voor het optimaal functioneren van de dienst Omgeving. Politici bepalen evenwel zelf in grote mate de aanwezigheid van tegengewichten voor dit politiek dienstbetoon (vb. voldoende en gespecialiseerde ambtenaren, duidelijk uitgewerkte ruimtelijke visie waaraan vergunningsaanvragen worden afgetoetst)…
De impact van de ‘bestuurskracht’ is niet beperkt tot het lokale bestuursniveau.
De ‘rol van de overheid’ wordt fel onderschat.
Aanbevelingen voor een ‘harmonieus’ omgevingsvergunningsproces
1. Het oprichten van ‘regionale Omgevingsdiensten’ samengesteld uit gespecialiseerde gemeentelijke en provinciale omgevingsambtenaren (naar Nederlands model), binnen het corpus van de 15 referentieregio’s en 3 subregio’s die recent op het Vlaamse niveau werden goedgekeurd.
2. Meer aandacht voor kennis- en expertiseondersteuning vanuit verenigingen en commerciële bedrijven in het kader van ‘netwerken’.
3. Meer aandacht voor ‘oplossingsgerichte’ vergunnings- en beroepsprocedures.
Voortaan kunnen onderlinge spanningen, frustraties en teleurstellingen in hoofde van ambtenaren, politici en derden tot een ver verleden behoren….
Bronnen:
1/ Agentschap Binnenlands Bestuur Terugblik op een geslaagde studiedag ‘Lokaal bestuur door een academische bril’ – 14 december 2022
2/ De kwalitatieve omgevingsvergunningverlening in Vlaanderen. Van ‘complex’ naar ‘harmonieus’ proces.
